La calamiteuse histoire d’EDF et de sa concurrence

Contrainte par l’Europe de créer de toutes pièces un « marché de l’électricité », la France a enchaîné trente ans de décisions ubuesques. Le système s’enlise, mais le gouvernement accélère.

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J’attire votre attention sur le caractère hallucinant du scénario »… La petite phrase de l’ex-patron d’EDF, Henri Proglio, en mai 2010 devant les députés français résume bien la rocambolesque histoire du « marché européen de l’énergie ». À travers un mille-feuille législatif et un appareillage financier kafkaïen, le pouvoir s’acharne depuis trois décennies à tenter de donner vie à une concurrence aussi fictive que lucrative pour une poignée d’industriels. Le plan Hercule, qui doit parachever avant la fin de l’année la dislocation d’EDF et préparer la privatisation de ses activités rentables, risque d’accroître encore les deux principaux problèmes de ce modèle : des prix en hausse pour les consommateurs et une transition énergétique qui patine.

L’histoire commence à la fin des années 1980. Le vent de néolibéralisme venu des États-Unis et du Royaume-Uni souffle sur tous les réseaux publics et s’arrête sur l’électricité. En France, personne n’est assez fou pour défendre un tel projet. L’Hexagone possède un des réseaux les plus fiables au monde et son électricité est la moins chère d’Europe de l’Ouest. « Grâce » au nucléaire et à la toute-puissance d’EDF, fondée trente ans plus tôt dans un pays en ruine pour unifier sous un monopole public les 154 sociétés qui produisaient l’électricité, les 86 entreprises qui la transportaient et les 1 150 compagnies qui la distribuaient. Pourquoi vouloir fragiliser ce fleuron, qui fut le seul capable de porter les investissements gigantesques du parc nucléaire et du réseau de barrages ? L’entreprise publique est alors rentable pour l’État, car la totalité de ses coûts de production est couverte par les factures des usagers et un supplément remonte sous forme de dividendes.

Mais une musique différente se joue dans les salons ministériels et les couloirs de la Commission européenne. Le secteur change. Les progrès techniques et les préoccupations écologiques font fleurir des projets de centrales électriques plus petites. La cogénération et les énergies renouvelables ringardisent l’énergie nucléaire et laissent croire à un nouvel eldorado pour des challengeurs visionnaires.

Les États-Unis, l’Australie et le Royaume-Uni sont les premiers à ouvrir la production d’électricité à la concurrence. En 1992, les entreprises états-uniennes obtiennent le droit de s’exporter. Elles déploient donc un intense lobbying et se lancent à la conquête du monde. EDF se rêve en championne d’Europe. Elle passe à l’offensive, milite pour une libéralisation qui lui retire pourtant son monopole sur la France et investit partout sur la planète. Les géants de la métallurgie, de la sidérurgie ou de l’industrie papetière, gros consommateurs d’électricité, militent à leur tour pour une ouverture à la concurrence censée faire baisser les prix, en agitant le chantage à la délocalisation vers des contrées où l’électricité serait moins chère.

Après dix ans d’intenses tractations, la Commission européenne parvient à faire adopter la première résolution jetant les bases d’un marché ouvert de l’électricité. C’est un texte de compromis, tarabiscoté, supposé faire l’équilibre entre sa volonté de privatiser le secteur et les réticences qui s’expriment aux quatre coins de l’Europe.

« La France n’était pas demandeuse d’une modification de l’organisation de son secteur de l’électricité. » C’est par ces mots que le gouvernement socialiste présente le texte de transposition de la directive devant l’Assemblée, en février 1999 (1). La majorité, embarrassée, tente de mettre en scène une transposition a minima de la directive. L’« introduction maîtrisée de certains éléments de concurrence » offrira une « coexistence harmonieuse du service public et de la concurrence, au bénéfice de tous les consommateurs », chicane le socialiste Christian Pierret, secrétaire d’État à l’Industrie.

Pourtant, sous la houlette de Dominique Strauss-Kahn, ministre de l’Économie, elle vote une loi qui dessine la trame d’un gigantesque fiasco.

« Ça a été un débat compliqué, y compris au sein de la CGT, se souvient Marie-Claire Cailletaud, porte-parole de la fédération mines-énergie de la CGT, tout le monde était convaincu que la directive était mauvaise, mais nous étions partagés sur la stratégie à adopter : était-on capable d’imposer un rapport de force suffisant pour dire non à la Commission européenne, ou fallait-il retranscrire la directive en protégeant au maximum le service public ? »

Les écolos aussi sont gênés. EDF, État dans l’État, dicte à la France une politique énergétique obnubilée par l’énergie nucléaire. Impossible pour eux de chanter les louanges du monopole public de l’énergie.

Grande foire au gros

La suite ressemble à ce qui a métamorphosé La Poste, la SNCF et France Télécom. EDF est saucissonnée pour que les activités rentables ne puissent plus financer celles qui accumulent des déficits. Un gendarme du secteur est créé pour veiller à ce qu’elle n’utilise pas son rôle de transporteur du courant électrique (les lignes à haute tension) pour « fausser le jeu de la concurrence ». Elle endosse les statuts juridiques d’une entreprise privée, afin d’être exclue de toute subvention publique et d’être contrainte d’emprunter aux mêmes taux que ses concurrents.

Or gérer un réseau électrique demande une infinie précaution : la production doit être constamment en parfaite adéquation avec la consommation, car les déséquilibres modifient la fréquence du courant et peuvent conduire au black-out. Il faut donc piloter avec une réactivité maximale les moyens de production pour anticiper et compenser les oscillations de la demande. « En multipliant les acteurs intervenant dans cet équilibre, on rend le système plus complexe, donc plus fragile et plus coûteux », observe Anne Debrégeas, chercheuse à EDF et porte-parole de Sud Énergie.

Pour créer un nouveau marché tout en ménageant les usagers attachés au tarif réglementé, la technocratie accouche d’une inénarrable usine à gaz, faisant cohabiter, pendant des années et jusqu’à aujourd’hui, deux systèmes de tarification de l’électricité à la logique antagoniste.

Tout un chacun peut théoriquement produire de l’électricité, à condition d’obtenir une autorisation ou de répondre à un appel d’offres, mais dans les faits, EDF produit encore 85 % de l’électricité. Le législateur permet donc à des entreprises privées ne produisant pas la moindre étincelle d’acheter de l’électricité sur un marché de gros où des producteurs (essentiellement EDF) viennent écouler leurs mégawattheures.

Faites vos jeux… La grande foire est lancée en 1999 pour la fourniture en électricité des 189 sites industriels « électro-intensifs », avant d’être progressivement élargie jusqu’aux consommateurs, en 2006. Optimistes, beaucoup d’industriels se tournent vers les concurrents d’EDF et parient sur le marché de gros, où l’on promet des prix canon en raison de la surproduction d’électricité qui guette en Europe.

Une concurrence aussi fictive que lucrative pour une poignée d’industriels.

Cette bourse européenne d’électricité est d’une extraordinaire complexité. Elle fixe un prix au mégawattheure en confrontant l’offre et la demande, et en intégrant les prix des matières premières (gaz, charbon) et du CO2, qui constituent les principaux « coûts marginaux » de la production d’électricité. Voilà comment les fluctuations erratiques des cours mondiaux des matières premières font virevolter à leur tour les cours de l’électricité française. « Les traders peuvent y spéculer comme sur n’importe quel marché et les variations de prix sont hallucinantes, en fonction de facteurs totalement imprévisibles. On a vu une grève de dockers en Australie ou les JO de Pékin faire flamber les cours, en accroissant la concurrence sur le fret de charbon, par exemple », souffle Anne Debrégeas.

Après une courte phase d’euphorie, c’est la douche froide. Le prix du mégawattheure explose de 55 % entre 2001 et 2005, et grimpe à près du double du tarif réglementé. Un fiasco. Les industriels qui avaient souscrit des abonnements chez les fournisseurs « alternatifs » se tournent donc vers l’État et agitent la menace de délocalisations d’usines, en raison des prix prohibitifs de l’électricité. Ils sont autorisés à revenir dans le giron d’EDF et de ses tarifs régulés, moyennant une pénalité de 20 à 30 %, et c’est la puissance publique qui indemnise les concurrents d’EDF.

« Pile je gagne, face tu perds »

Au même moment, le nouveau gendarme du secteur – la Commission de régulation de l’énergie (CRE) – demande à EDF de faire des efforts pour… perdre des parts de marché. « L’objectif était que 30 % de notre portefeuille client nous quitte, de préférence ceux qui nous apportaient les taux de marge les plus faibles, se souvient Marie-Christine Nadeau, cadre chez EDF et responsable FNME-CGT. C’est à cette période que l’entreprise s’est convertie à l’idéologie managériale. On a installé une concurrence entre les services et découpé l’organisation en "business unit".On s’est mis à commercialiser à part des services qui étaient jusqu’alors intégrés aux abonnements. »

Mais ça ne suffit pas. Les prétendants s’impatientent et attaquent EDF en 2007 devant la Commission européenne, qui tranche : les prix régulés constituent une « aide d’État ». Pour contenter Bruxelles, la France va alors imaginer un nouveau chef-d’œuvre d’absurdité économique. EDF sera contrainte d’offrir à ses concurrents un quart de sa production nucléaire à prix fixe, pour qu’ils puissent lui faire concurrence. Ce don du ciel, voté en 2010, s’appelle « l’accès régulé à l’énergie nucléaire historique » (Arenh), il vaut 42 euros du mégawattheure et doit prendre fin en 2025.

Pour EDF, la potion est doublement amère : premièrement, le législateur promet de faire évoluer le prix de l’Arenh, en négociation avec Bruxelles, pour qu’il couvre toujours ses coûts de production. Mais les blocages politiques rendent toute actualisation impossible.

Deuxièmement, les concurrents conservent la liberté de choisir entre l’Arenh et le marché de gros. « C’est le jeu du “pile je gagne, face tu perds” », ironise Philippe André, porte-parole de SUD Énergie. Autrement dit, le privé sera gagnant quel que soit le prix de l’électricité, tandis que le principal producteur, EDF, apparaît de plus en plus comme la vache à lait d’une concurrence montée de toutes pièces. « Il ne faut pas confondre la théologie et la pratique ! », grince Henri Proglio, patron d’EDF, en mai 2010 devant l’Assemblée, lors des débats sur l’introduction de l’Arenh.

Résultat : des prix en hausse et une transition énergétique qui patine.

Et, justement, les cours replongent en 2016, notamment à cause des surcapacités dues au développement des énergies renouvelables et au développement des gaz de schiste aux États-Unis, qui sème la zizanie sur les marchés des matières premières. Une aubaine pour les fournisseurs alternatifs, qui retournent se fournir sur le marché de gros. Dix ans après l’ouverture de la concurrence aux particuliers, nous allons enfin pouvoir assister à une guerre des prix et aux joies de la concurrence féroce ! Total, Leclerc, Casino ou encore CDiscount sont promis à un avenir radieux dans l’électricité.

Les fournisseurs déploient alors un marketing brutal. « Certains démarcheurs remplissent les contrats à la place des consommateurs ou profitent de la fragilité de personnes âgées. On a même vu un contrat signé par une personne mineure et un autre souscrit par une personne en vacances », s’étrangle Catherine Lefrançois-Rivière, cheffe de service auprès du médiateur national de l’énergie. Les irrégularités explosent de 65 % entre 2016 et 2019 (2) ciblant en premier lieu Engie, l’ex-GDF. C’est elle qui a été le plus lourdement condamnée à ce petit jeu, pour avoir fait souscrire des contrats en faisant croire aux clients qu’ils signaient un avis de passage, dans le cadre de campagnes de démarchage sauvage déployées dans des centres commerciaux (3).

Ce qui chagrine surtout le médiateur national de l’énergie, c’est que ces « pratiques commerciales malsaines, trop souvent malhonnêtes, risquent de jeter le discrédit sur l’ouverture à la concurrence des marchés de l’énergie, en faisant oublier les avantages qu’elle peut procurer pour les consommateurs ». Mais de quels avantages parle ce théoricien de la concurrence ? Pour les fournisseurs, l’électricité constitue une rente confortable et un marché captif, sur lequel les variations de prix n’impactent pas ou très peu la demande. Pour le consommateur, en revanche, le choix offert par la concurrence est presque toujours fictif. Les fournisseurs alternatifs produisent rarement de l’électricité. Ils ne l’acheminent pas – c’est RTE, entreprise publique qui entretient le réseau. Ils ne la distribuent pas – c’est Enedis, entreprise (encore) publique qui s’en charge. « Tous ces gens ne sont là que pour faire de l’argent sur le système », s’indigne Marie-Claire Cailletaud.

L’électricité est aussi un besoin de première nécessité que 12 millions de Français ont du mal à s’offrir. Non seulement les fournisseurs alternatifs ne rechignent pas à couper le courant en cas de retard de paiement, mais ils demandent même à pouvoir ficher les « mauvais payeurs ». Projet validé par la Cnil en 2018.

« Pour que certains jouent au Monopoly, on casse tout un service public. C’est un gâchis incroyable. »

Dans cette histoire, la coopérative dédiée aux énergies renouvelables Enercoop fait figure d’exception confirmant la règle. Si elle a pu exister grâce à la fin du monopole d’EDF, sa démarche prend à contre-pied la recherche de profit et la guerre commerciale que consacre l’ouverture à la concurrence. « On est un acteur assez paradoxal, concède Fanélie Carrey-Conte, secrétaire générale d’Enercoop, c’est l’ouverture du marché qui nous a permis d’exister, mais notre discours plaide pour plus de régulation et un lien avec le public. On considère l’énergie comme un bien commun et contrairement à la plupart des fournisseurs alternatifs, nous contractualisons en direct avec 300 producteurs renouvelables. » Fondée en 2005 par un groupe d’organisations de la société civile (4) Enercoop finance des petites productions d’énergie renouvelable, essentiellement hydroélectriques, sur un modèle coopératif, à lucrativité limitée, locale et en associant les usagers aux décisions.

Vers le « tout-marché »

Le piège de « l’Arenh » ne tarde pas à se refermer. Avec un prix fixe à 42 euros, EDF ne rentre plus dans ses frais de production, mais la loi l’oblige à vendre à perte. « La puissance publique a amorti les mouvements de prix quand ils augmentaient trop, pour protéger le consommateur, mais il n’était pas possible qu’elle protège EDF lorsque les prix devenaient trop bas, du fait des règles européennes de la concurrence », résume Thomas Reverdy, sociologue à l’INP Grenoble et spécialiste du secteur électrique.

La crise de la Covid vient d’offrir un nouvel épisode de cette tragi-comédie. Depuis 2018, les tarifs de l’électricité sur le marché de gros sont redevenus prohibitifs. Les fournisseurs alternatifs s’approvisionnent donc de nouveau au tarif fixe de l’Arenh. Certains d’entre eux avaient pris leurs devants en passant commande en avance pour des périodes de plusieurs mois. Mais entre temps, coup de théâtre, la pandémie a mis l’économie mondiale à genou et fait replonger les cours de l’électricité. Jamais à court de ressources, plusieurs fournisseurs alternatifs ont tenté de faire annuler les contrats qu’ils avaient conclus avec EDF, au nom d’une « clause de force majeure ». Le tribunal de commerce de Paris leur a donné raison le 20 mai 2020. Plusieurs fournisseurs se sortent donc de la crise du Coronavirus à bon compte, parmi lesquels figurent Total Direct Energie ou le groupe Gazel, propriété d’un certain Daniel Kretinsky, homme d’affaires tchèque qui a racheté en 2018 une partie du groupe de presse Le Monde.

Pour sortir de cette situation ubuesque, le gendarme du secteur compte remplacer l’Arenh par un « corridor » de prix : les cotations du marché de gros s’appliqueront uniquement si elles sont au-dessus d’un prix plancher et en dessous d’un prix plafond… « Comme le marché ne fonctionne pas et ne permet pas au producteur de couvrir ses coûts, on continue d’inventer des mécanismes pour compenser ses lacunes », souffle Anne Debrégeas. Côté consommateurs, depuis 2014, les tarifs réglementés glissent progressivement vers ceux du marché, pour préparer le basculement vers le « tout-marché » : +5,9 % en juin 2019, +1,23 % en août 2019, +2,4 % en février 2020, +1,55 % en août 2020…

Le projet Hercule, dont la négociation doit aboutir avant la fin de l’année entre le gouvernement français et la Commission européenne, parachève cette conversion du secteur à la logique financière et la dislocation d’EDF. Les activités hautement sensibles et financièrement fragiles (le nucléaire, l’hydroélectricité) seront logées, probablement avec la dette d’EDF, dans un pôle qui restera public. « Hercule est un moyen d’isoler le nucléaire pour le protéger des fluctuations des prix du marché, tout en accédant aux demandes de la Commission sur la libéralisation du reste du marché électrique », résume Thomas Reverdy. Tout le reste – Enedis, la devanture commerciale et le tiroir-caisse d’EDF, et sa filiale Dalkia, spécialisée dans les énergies vertes – sera placé dans un pôle prêt à être privatisé et coté en Bourse. Les pertes pour la collectivité, les profits pour le secteur privé.

« Il faut développer de vraies filières, pas des bulles spéculatives avec des tarifs extrêmement généreux qui devront être payés par l’usager ou l’État. Il n’y a jamais de vision industrielle. La technocratie n’a qu’une vision financière »

La Commission européenne réclame qu’une digue hermétique soit dressée entre les activités : EDF n’aurait pas le droit d’échanger des informations entre ses filiales et ne pourrait plus mutualiser ses finances. « Pour que certains jouent au Monopoly, on casse tout un service public, soupire Marie-Christine Nadeau. C’est un gâchis incroyable. On va tout casser et, dans vingt ans, nous serons obligés de tout reconstruire. »

Le développement des énergies renouvelables sera donc confié au marché. La rentabilité continuera de dicter les investissements nécessaires à la transition énergétique, malgré le retard accumulé et le gaspillage d’argent public que ce système a engendré. Les investissements ne sont en effet rentables que grâce à des prix d’achat d’électricité garantis, très élevés, qui alimentent des niches privées.

« Il faut développer de vraies filières, pas des bulles spéculatives avec des tarifs extrêmement généreux qui devront être payés par l’usager ou l’État. Il n’y a jamais de vision industrielle. La technocratie n’a qu’une vision financière », se désole Marie-Claire Cailletaud. Dans un système où chacun se bat pour tirer un maximum de bénéfices, personne n’aura par ailleurs intérêt à prêcher la sobriété, principal levier de la lutte contre le changement climatique.

« La crainte que nous avons, c’est que la réforme d’EDF soit réfléchie sans nous donner les moyens de préparer la transition, déplore Fanélie Carrey-Conte, secrétaire générale d’Enercoop. Nous avons besoin d’une vision qu’EDF n’a pas : le coût du grand carénage plane au-dessus de sa tête comme une épée de Damoclès, quelle est la trajectoire de fermeture des centrales ? Quelle est sa stratégie de reconversion des emplois ? Que fait-on des déchets ? Ce sont des enjeux fondamentaux qui ne sont ni traités, ni discutés. »

Les barrages, trésor convoité

Les choses sont plus complexes (et moins moroses) concernant la principale et plus ancienne source d’énergie renouvelable, l’hydroélectricité. La France négocie depuis 2010 avec Bruxelles, qui tente de lui imposer la mise en concurrence des concessions hydroélectriques. Jusqu’à présent, EDF est maintenue en place pour la gestion des barrages, outils hautement stratégiques pour l’équilibre du réseau électrique (EDF turbine pour passer les pic de consommation), la sûreté des barrages et des centrales nucléaires en aval, les activités touristiques, les risques induits sur l’environnement et les finances publiques. Mais la Commission européenne rêve d’offrir aux privé cet énorme trésor industriel, dont les coûts de constructions sont amortis depuis des décennies, qui dégage un bénéfice net de 1,25 milliard d’euros par an. En 2015 puis en 2019, la Commission européenne a mis en demeure la France de mettre en concurrence les concessions arrivant à échéance. Les gouvernements successifs se plient à sa volonté : Ségolène Royal, ministre socialiste de l’Environnement, valide en 2015 le principe d’une ouverture à la concurrence et Nicolas Hulot propose en 2018 d’empêcher EDF de conserver la totalité de ses concessions à l’occasion des remises en concurrence... La pression s’accroît sur EDF, alors que 16 concessions représentant 2,5 GW seront échues fin 2020. Fin 2022, ce seront 150 concessions sur 422 qui doivent être renouveller.

La mobilisation des agents EDF et la constitution de comités locaux ont permis de mettre en lumière les risques d’un tel dessein. « Hormis l’aspect idéologique et la philosophie libérale dogmatique, si la concurrence a pour objectif de faire rentrer des Américains, des Canadiens et des Chinois en Europe, comme c’est le plus probable, nous avons perdu », souligne Jean-François Astolfi, ancien patron d’EDF Hydro.

Une issue favorable serait à l’étude, selon les premiers éléments connus du projet Hercule. Le plan viserait à transformer le statut juridique de la branche hydroélectrique d’EDF pour en faire une quasi régie et l’extraire des règles européennes de la concurrence. Les défenseurs du modèle public attendent de juger sur pièces. Ils soulignent également qu'une partie de la production est aujourd’hui gérée par d’autres entreprises qu’EDF. La Compagnie nationale du Rhône, propriété d’Engie et de la Caisse des dépôts et gestionnaire des installations de la vallée du Rhône (25 % du parc et 33% de la production hydroélectrique) a donc la désagréable impression d’être le cocu de l’histoire, si ses statuts devaient l’obliger à subir une mise en concurrence alors qu’EDF y échapperait.

En attendant, l’incertitude a gelé les investissements, alors qu’un potentiel de quasi-doublement de la puissance des stations de pompage (Step) a été identifié par EDF. Les projets sont restés dans les cartons, car les investissements sont lourds et il faut attendre 40 à 50 ans pour les amortir.

(1) Rapport accompagnant le projet de loi « relatif à la modernisation et au développement du service public de l’électricité ».

(2) Médiateur national de l’énergie, rapport annuel 2019.

(3) Une amende de 900 000 euros lui a été infligée en 2019 par le DGCCRF

(4) Greenpeace, Biocoop, Hespul, le Cler, les Amis de la Terre et la Nef


Pour aller plus loin :

-Une série de vidéos du syndicat Sud énergie sur le marché de l'électricité et la fabrication des prix. -Le contre-projet global à toute la filière énergétique défendu par le syndicat CGT mines énergie, mobilisé contre les réorganisations chez EDF et Engie. -Le documentaire "Main basse sur l'énergie", du réalisateur Gilles Balbastre sur la libéralisation du marché de l'électricité.


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