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Publié le 22 mars 2007

Quel projet pour l'agriculture ?

Jean-Christophe Kroll et Aurélie Trouvé sont chercheurs en économie et politique agricole.

Le 25 mars 1957, le traité de Rome instituait la Communauté Economique Européenne (CEE) et les grandes lignes de la Politique Agricole Commune (PAC). Au départ considérée comme le ciment de la construction économique et politique européenne, la PAC est aujourd’hui fustigée de toutes parts. D’un côté, les partisans de la libéralisation des échanges stigmatisent les coûts exorbitants d’une politique qui déséquilibre les marchés et bloque les négociations commerciales internationales. De l’autre, un nombre croissant d’écologistes et d’acteurs impliqués dans l’action sociale dénoncent le gaspillage et l’iniquité de la répartition des aides agricoles, ainsi que ses effets contre-productifs, aussi bien en matière d’environnement que de cohésion territoriale. Comment en est-t-on arrivé là ?

En 1957 la nouvelle Europe (CEE à 6) est fortement déficitaire en produits agricoles et alimentaires, incapable d’assurer sa sécurité alimentaire, enjeu stratégique dans le contexte de guerre froide. Grâce à un système de prélèvements à l’importation et de restitution à l’exportation, la nouvelle PAC garantit des prix agricoles européens stables et rémunérateurs, protégés de l’instabilité et des dépressions des marchés internationaux. C’est l’expression de la « préférence communautaire » qui conduit à produire plus avec moins d’actifs, du fait de l’exode agricole. Elle permet au complexe agricole et alimentaire ouest européen de reconquérir son marché, de muscler sa compétitivité, et de susciter de nouvelles vocations exportatrices.

A partir des années 80, le paysage se modifie sensiblement : engorgement des marchés agricoles internationaux et crise de surproduction, développement d’un chômage de masse que l’exode agricole vient désormais renforcer, dégâts environnementaux de plus en plus visibles du modèle de développement agricole. Dans un contexte de montée en puissance de l’idéologie néo-libérale, les voix se multiplient pour dénoncer l’interventionnisme agricole de la puissance publique, aussi bien à l’intérieur (tentions budgétaires et virulentes critiques de Margaret Thatcher) qu’à l’extérieur (négociations de l’Uruguay round au GATT). La situation bascule avec la réforme de la PAC en 1992 et l’accord agricole de la nouvelle Organisation Mondiale du Commerce (OMC) en janvier 1994, qui vise à subordonner les politiques agricoles au processus général de réduction des obstacles à la concurrence. La politique agricole européenne se rapproche alors sensiblement du modèle américain : baisse du soutien des marchés pour rapprocher les prix européens des cours mondiaux, instauration d’aides directes aux producteurs agricoles. Cette évolution répond aux intérêts des plus grandes firmes agroalimentaires européennes de transformation et de distribution qui privilégient désormais un approvisionnement au plus bas coût possible sur le marché domestique et sur le marché mondial. Ce sont elles qui bénéficient en tout premier lieu de la baisse des prix agricoles puisque les prix à la consommation, eux, ne baissent pas. L’intérêt des grandes firmes agroalimentaires de transformation et de distribution rejoint désormais celui des firmes multinationales des autres secteurs qui voient dans la libéralisation des marchés agricoles une monnaie d'échange pour la libéralisation des marchés des brevets et des services.

Depuis, les réformes successives de la PAC n’ont fait que confirmer cette évolution. S’appuyant sur les contributions de l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE), les intérêts néolibéraux ont imposé l’idée maîtresse du « gagnant-gagnant », selon laquelle la libéralisation économique profite à la fois aux consommateurs, aux contribuables, à l’environnement et à l’agriculture des pays du Sud. Discutable dans ses fondements scientifiques, le discours de l’OCDE n’en garde pas moins un pouvoir idéologique important. Il permet de justifier l’alliance politique entre les intérêts néolibéraux et une certaine conception de l’environnement : le laisser-faire sur les marchés, en échange d’une agriculture européenne résiduelle, récréative, propre et accueillante, avec externalisation des productions de masse et des pollutions vers les pays en développement. Cette nouvelle alliance (encore qualifiée de « libérale-verte ») a su créer un rapport de forces déterminant, en particulier au Royaume-Uni et dans certains pays du Nord. Elle profite de l’inertie de tous ceux qui refusent les remises en causes nécessaires et continuent à défendre une PAC « traditionnelle » et des soutiens toujours tournés vers l’augmentation de la production, de la productivité et des exportations pour affirmer la « compétitivité » de l’agriculture européenne. C’est sur cette position qu’a décidé de s’arc-bouter le gouvernement français, avec le soutien du syndicalisme majoritaire. Mais, faute de dessiner une stratégie alternative claire qui intègre de manière offensive les revendications sociales, environnementales et de solidarité avec les pays du Sud, ces défenseurs d’une PAC « traditionnelle » se trouvent aujourd’hui laminés par le rouleau compresseur néolibéral.

Le résultat est celui d’un démantèlement progressif de la PAC, qui passe par une renationalisation croissante des financements de la PAC et le renforcement des marges de manœuvres laissées aux Etats membres. Entièrement dictées par des considérations budgétaires de court terme, cet éclatement des dispositifs communautaires ne s’accompagne d’aucune définition de perspectives nouvelles. Faute d’objectifs précis, les dynamiques acquises se renforcent : d’un côté, poursuite de la concentration au profit des exploitations les plus grandes et les plus productives, souvent les plus polluantes aussi, qui monopolisent l’essentiel des aides et des surfaces ; de l’autre persistance d’une petite agriculture interstitielle, souvent pluriactive, qui tente d’exploiter les créneaux disponibles (filières de qualité, circuits courts, accueil à la ferme, etc.). Le poids économique de cette deuxième agriculture reste secondaire. Sans réels soutiens publics, elle peine à rémunérer son travail. Elle reste donc pour l’essentiel un alibi et ne profite qu’à une minorité de consommateurs aisés ou avertis. Dans le système actuel, elle n’est pas en situation de porter, dans des conditions économiques acceptables, les besoins environnementaux et sociaux d’un développement agricole durable.

Comment les principaux candidats à la présidence de la république se situent-ils par rapport à ce constat ? Nicolas Sarkosy, sans surprise, s’inscrit dans la droite ligne du discours de celui auquel il aspire à succéder. Il entonne l’hymne triomphaliste du syndicalisme agricole majoritaire, pour vanter la compétitivité économique de l’agriculture française, « industrie majeure pour l'avenir de la France » (18 oct. 2006). Dans la mesure où les derniers résultats des élections professionnelles aux chambres d’agricultures de février 2007 montrent que le syndicalisme majoritaire (FNSEA + CNJA) a renforcé son audience auprès des agriculteurs (54,9 % des suffrages), c’est de bonne stratégie électorale pour qui veut flatter dans le sens du poil les différentes catégories socioprofessionnelles, patrons, ouvriers et agriculteurs.

Le discours de Ségolène Royal paraît à priori plus courageux, puisqu’il reprend une partie des thèmes du syndicalisme d’opposition, notamment la Confédération Paysanne, alors que cette dernière voit son audience professionnelle diminuer : elle n’obtient plus que 19,6 % des voix aux dernières élections, contre 26,8 % aux élections précédentes de 2002. L’accent est mis en particulier sur la nocivité des cultures d’OGM en pleins champs, sur la nécessité de pratiques écologiques de production et sur l’inégalité de répartition des aides. L’idée d’Etats Généraux de l’agriculture dès 2007 laisse à penser qu’un projet ambitieux d’une PAC alternative existe. Pour autant, les propositions en la matière sont bien maigres, si ce n’est l’idée vague « d’organiser les marchés de manière plus équilibrée et donner une vraie chance à l’agriculture des pays en développement ». Pis, elles laissent toute latitude pour entamer une reconversion au « libéralisme vert » de Tony Blair, que Ségolène Royal prenait un temps comme modèle. Ainsi, la défense de la régionalisation des aides peut très bien présager un démantèlement définitif des mécanismes régulateurs nationaux et européens.

En rupture avec les règles de l’OMC, François Bayrou propose quant à lui une nouvelle PAC basée sur la régulation des prix et de l’offre, tout en défendant le droit des pays les plus pauvres à se protéger. Cette régulation se ferait par grandes zones de libre-échange (telles l’Union européenne), correspondant à des conditions de production agricole relativement homogènes, ceci afin de redonner aux prix une signification économique plus conforme à la réalité des coûts de production. Cette alternative s’accompagnerait de mesures à plus court terme, comme la gestion des risques agricoles et l’organisation des interprofessions contre les oligopoles des centrales d’achats. Mais elle s’appuie fortement sur l’augmentation importante de la production de biocarburants et de biomasse au risque de renforcer une agriculture productiviste dont on connaît les dégâts environnementaux et sociaux. Plus généralement, François Bayrou s’abstient de toute critique frontale du modèle productiviste et des dérives de la recherche de compétitivité à tout crin. Il s’abstient, au contraire de candidats plus à gauche, de se positionner résolument contre la brevetabilité du vivant, pour des normes environnementales drastiques, pour le soutien prioritaire aux petites et moyennes exploitations (par exemple par une politique volontariste du foncier), ou encore pour la suppression des marges arrière imposées par la grande distribution.

Au-delà des différences programmatiques bien réelles, les candidats reconnaissent tous la nécessité de prix plus rémunérateurs. Mais comment y parvenir, sinon par un retour à l’intervention forte de l’Etat (soutien des prix et barrières tarifaires, maîtrise des productions, conditionnalité économique et sociale, correction des inégalités), ce qui est en totale contradiction avec les orientations que la Commission européenne propose depuis 1992 ? Quant au soutien à l’organisation des producteurs pour défendre leurs intérêts face aux oligopoles de l’aval, c’est contraire à la doctrine pointilleuse de la direction de la concurrence à Bruxelles, qui condamne sans appel ce type d’entente dérogatoire aux principes d’une concurrence libre et non faussée. Le principe de souveraineté alimentaire et son corollaire, la préférence communautaire, enfin, sont des options rigoureusement inverses à celles défendues dans les négociations internationales par le Commissaire Peter Mandelson, avec la complicité de son prédécesseur, devenu entre temps Directeur Général de l’OMC. Pourtant, qu’il s’agisse de Ségolène Royal, de Nicolas Sarkosy ou de François Bayrou, tous ont unanimement soutenu un projet de traité qui se proposait de graver dans le marbre d’une constitution tous ces principes néolibéraux qui font aujourd’hui obstacle au besoin manifeste de remise en ordre de la PAC. C’est l’une des contradictions que permet de révéler cette campagne électorale. Gageons que ce ne sera certainement pas la seule.


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