La loi « sécurité globale », un vice de procédure

Tous les opposants à la loi « sécurité globale » se sont réjouis dès la publication, jeudi 20 mai à 17 heures, de la décision du Conseil constitutionnel. À la suite de la saisine de plus de soixante sénateurs et d’autant de députés pointant l’inconstitutionnalité de vingt-deux articles, le Conseil en a censuré douze, dont celui interdisant de filmer les policiers, celui entourant l’utilisation des drones ainsi qu’un autre donnant la possibilité aux policiers municipaux de se voir confier des attributions de police judiciaire. Mais le conseil en a confirmé d’autres, comme celui permettant à la police municipale de procéder à des fouilles et à des palpations…

Victoire en demi-teinte mais victoire tout de même : la loi est – pour le moment – vidée d’une partie de sa substance vénéneuse. Peut-être pas pour longtemps : Gérald Darmanin a promis de se lancer dans la rédaction d’un nouveau texte. Ce qui confirme le flou entourant la genèse de l’élaboration de cette loi, dénoncé par Maitre Sophie Mazas pour les collectifs « stop loi sécurité globale » de Montpellier et de Nantes, le bâtonnier de Montpellier et la conférence des bâtonniers dans leurs contributions extérieures envoyées au Conseil constitutionnel en parallèle des saisines parlementaires. Pour ces avocats, un vice de procédure entache, depuis l’origine, cette loi, en contrevenant aux principes constitutionnels de séparation des pouvoirs, de clarté et de sincérité des débats. Par conséquent, elle aurait dû être annulée dans sa totalité.

La loi « sécurité globale » prend sa source dans un rapport rendu en septembre 2018 par les députés de la majorité Jean-Michel -Fauvergue et Alice Thourot. Ceux-là mêmes qui déposeront la proposition de loi en 2020. Leur rapport est produit dans le cadre d’une mission temporaire pour le compte du ministère de l’Intérieur, qui avait pour objet « d’aider le gouvernement à définir une vision de la place de chacun des acteurs de la sécurité » et pour lequel le gouvernement a largement orienté les auditions à mener – ce qui n’est pas censé être possible lors de l’élaboration d’un travail proprement parlementaire, supposé indépendant de l’exécutif.

Ces missions temporaires, confiées à des parlementaires par le gouvernement à son propre profit, ont déjà suscité l’ire des sénateurs. En 2015, ils ont voté une proposition de loi (retoquée par l’Assemblée nationale) pour les supprimer. Selon les sénateurs, ces missions « méconnaissent le principe de la séparation des pouvoirs, en induisant une confusion préjudiciable à la démocratie ». Les locataires du palais du Luxembourg se sont même demandé si « les rapports ainsi conçus et endossés par les parlementaires en mission [sont] le fait du pouvoir législatif, ou [s’ils doivent] être considérés comme des rapports administratifs issus du pouvoir exécutif, celui-là même qui en est le commanditaire ».

De son côté, le Conseil constitutionnel avait déjà précisé en 1989 que « la mission qu’exerce un député ou un sénateur à la demande du gouvernement ne s’inscrit pas dans l’exercice de sa fonction de parlementaire » et que, par conséquent, le rapport qui en émane ne peut être qualifié de parlementaire. Or, dans l’exposé des motifs de la proposition de loi « sécurité globale », on lit que celle-ci « reprend les conclusions du rapport de la mission parlementaire remis au Premier ministre par les députés Alice Thourot et Jean‑Michel Fauvergue »…

Les avocats soulèvent que cette loi est donc fondée sur un mensonge qui contrevient à la sincérité des débats et à l’effectivité de la séparation des pouvoirs, garanties par la Constitution.

Vendue comme un texte d’initiative parlementaire, la loi « sécurité globale » est en réalité une initiative gouvernementale. Et personne ne s’en cache vraiment : une première proposition de loi avait été déposée le 14 janvier 2020 par les députés, mais, « le gouvernement ayant souhaité adapter et enrichir son contenu avant son examen par l’Assemblée nationale, [elle] a été retirée le 14 octobre 2020 au profit d’un nouveau texte, déposé le 20 octobre par les mêmes députés », s’est agacée la commission des lois sénatoriale en mars (1). Qu’a ajouté le gouvernement ? Les fameuses dispositions censurées, que le ministre de l’Intérieur compte bien remettre sur la table. La main de l’exécutif sur ce texte prétendument d’origine parlementaire est totalement assumée.

Si le gouvernement a choisi cette voie, c’est pour une bonne raison : depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, contrairement à la proposition de loi (d’origine parlementaire), un projet de loi (d’origine gouvernementale) doit obligatoirement être accompagné d’une étude d’impact : document détaillant point par point les changements demandés, les justifications, mais aussi ses répercussions : « Elle doit évaluer l’ampleur des effets recherchés par le projet de loi ainsi que les éventuels effets moins attendus, voire indésirables à court, moyen ou long terme (2). » Lorsqu’il dépose son projet de loi, le gouvernement doit aussi transmettre cette étude et son projet au Conseil d’État, qui rend obligatoirement un avis. Utiliser la voie parlementaire, tel un tour de passe-passe, lui évite de se soumettre à ces obligations.

La Commission des lois sénatoriale note, dans son rapport sur la loi « sécurité globale », qu’« en se saisissant d’un texte d’initiative parlementaire le gouvernement a contourné l’obligation de publication d’une étude d’impact, de même que la saisine préalable du Conseil d’État et de la Commission nationale de l’informatique et des libertés ». Ce qui caractérise, d’après l’enseignante en droit public Odile de David Beauregard–Berthier (3), un -détournement de procédure : « Vice de -procédure aggravé, consistant en la substitution volontaire à une procédure régulière d’une autre procédure plus expéditive, mais inapplicable à l’opération poursuivie, dans le but d’éluder certaines garanties ou formalités. »

Pour autant, si les sénateurs réitèrent leur agacement dans le préambule de leur saisine au Conseil constitutionnel, ils ne soulèvent pas l’argument pour dénoncer l’existence d’un vice de procédure. Le Conseil constitutionnel n’a donc pas eu à trancher la question : il n’a obligation de se prononcer que sur les arguments des saisines, et pas sur ceux évoqués dans les contributions extérieures.

Pourquoi les sénateurs n’ont-ils pas soulevé la question ? « On l’a noté politiquement, mais juridiquement ça ne tient pas : le parlementaire est libre de s’inspirer de ce qu’il veut pour écrire sa proposition de loi », explique l’assistant parlementaire d’un sénateur à l’origine de la saisine, avant d’admettre que jouer ainsi avec les procédures d’élaboration des lois « est une pratique courante, un mélange des genres qui a toujours gêné tout le monde, mais qui ne soulève pas de problème juridique ».

Une vision partagée par plusieurs constitutionnalistes, dont Julien Bonnet, professeur de droit public à l’université de Montpellier : « Sur le plan du contentieux constitutionnel, l’argument n’avait guère de chance de prospérer, confirme-t-il. L’origine immédiate et lointaine du contenu d’une loi n’a pas d’impact sur le plan constitutionnel. Si le Conseil constitutionnel se mettait à contrôler les origines des textes de loi, ce serait ingérable ! Il n’y a pas d’inconstitutionnalité manifeste, bien que cela puisse être gênant sur le plan démocratique et politique. »

Un point de vue que déplore Sophie Mazas, avocate de Montpellier, très investie dans la rédaction de l’argumentaire qui plaide pour que le Conseil constitutionnel se penche sur l’effectivité réelle de l’application des principes qu’il est censé défendre. « La forme, c’est le fond. Or, est-on dans un processus qui respecte la séparation des pouvoirs et la sincérité des débats ? Vous pouvez tourner les choses comme vous le voulez, dans la réalité, la réponse est non, martèle-t-elle. Qu’on ne s’inquiète pas que la séparation des pouvoirs puisse être manipulée aussi facilement est à pleurer. Il fut un temps où le Conseil constitutionnel était rigoureux sur cette question ; aujourd’hui, ce n’est plus le cas », conclut-elle. Pour elle, la victoire sur le fond a le goût amer d’une débâcle démocratique sur la forme.

(1) « Rapport du 3 mars 2021 sur la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à la sécurité globale », www.senat.fr

(2) « Mode d’emploi : Comment renseigner l’étude d’impact d’un projet de loi ? », www.legifrance.gouv.fr

(3) « Le contrôle du détournement de procédure en matière d’élaboration des lois », Odile de David Beauregard-Berthier, Revue française de droit constitutionnel, n° 79, 2009, p. 451-476.