Pour des communes écologiques qui coopèrent librement

Les élections municipales seront aussi intercommunales. Pourtant, l’intercommunalité est la grande oubliée des débats alors que les urgences écologique, sociale et démocratique nous pressent à dépasser le triple échec de l’organisation du territoire. Celui de l’État à assurer son rôle de garant de l’intérêt général dans les territoires. Celui de la commune à incarner le lieu d’expression locale de la démocratie. Celui de l’intercommunalité à garantir la résorption des inégalités socio-spatiales et la bifurcation écologique.

S’il faut dresser un constat sévère sur le fonctionnement technocratique et inégalitaire de l’intercommunalité, refonder la coopération entre communes sur des bases démocratiques et écologiques est possible. Pour cela, ne fondons plus l’organisation du territoire sur la concurrence et adoptons une grille de lecture alternative : l’État comme garant de l’égalité, la commune comme lieu central de la démocratie et la coopération volontaire entre communes comme condition de la mise en œuvre de politiques écologiques et redistributives.

Contre la technocratie et la concurrence entre les territoires

L’intercommunalité fait sa « révolution silencieuse » à partir de 1982 et des lois de décentralisation : d’abord fortement incitées à adhérer à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), les communes y sont contraintes en 2010. Dotés de compétences obligatoires et du droit de lever l’impôt, les EPCI s’autonomisent progressivement des communes qui sont désormais toutes regroupées au sein de 1258 EPCI à fiscalité propre.

Caractérisées par leur technocratisation, les intercommunalités effacent les clivages partisans et idéologiques en leur sein. Elles dépolitisent et standardisent l’action publique locale. En multipliant les lieux d’exercice du pouvoir, elles professionnalisent les élu·e·s et renforcent la sélectivité sociale pour accéder aux postes de pouvoir. Elles invisibilisent les femmes, notamment au sein de l’exécutif. Les EPCI mettent par ailleurs en retrait les plus petites communes au profit de la ville-centre et de ses édiles. Enfin, la complexité de la prise de décision en leur sein empêche le contrôle citoyen sur les actes intercommunaux.

En dépit de ce sévère constat, les communes ont développé une triple dépendance vis-à-vis des EPCI. Dépendance financière, la quasi-totalité des EPCI percevant la fiscalité économique pour le compte de leurs communes avant de leur en reverser une partie. Pour corriger les inégalités socio-spatiales, ils doivent aussi assurer une péréquation. Mais ses modalités varient d’une structure à l’autre et la tendance générale n’est pas à la mise en œuvre de politiques redistributives ambitieuses. Dépendance aux services et équipements ensuite, que l’intercommunalité permet parfois (mais pas toujours) de déployer dans les communes qui en sont dépourvues. Dépendance aux compétences techniques et d’ingénierie enfin, l’EPCI pouvant représenter un « centre de ressources » humaines et matérielles pour les communes. Mais cette situation résulte avant tout de ce que l’intercommunalité est venue compenser le démantèlement des départements et le désengagement de l’État déconcentré, pourtant censé garantir l’égalité d’accès aux services publics sur le territoire.

En outre, le fait intercommunal est étroitement associé au phénomène de métropolisation qui a polarisé le territoire autour des centralités urbaines les plus dynamiques, censées faire office de « premiers de cordée ». Cette conception concurrentielle des relations entre les territoires redessine les bassins de vie à des échelles insoutenables en termes écologiques et affaiblit la couverture du territoire en services publics.

L’urgence écologique doit refonder l’organisation du territoire

Pour avoir du sens, la coopération entre communes ne doit être envisagée ni en fonction d’un seuil de population minimal, ni de compétences définies a priori. Plutôt que la création d’un échelon autonome des communes, institutionnalisons un processus de coopération démocratique organisant leur bifurcation écologique. Pour cela, mettons fin à leur obligation d’adhérer à un EPCI. Si la coopération est utile, elle doit être volontaire. Son ampleur doit être pensée dans une perspective écologique de relocalisation des emplois, de proximité des services publics et de réduction de l’emprise urbaine. En ce sens, l’échelon administratif des métropoles doit être supprimé et la scission des EPCI autorisée.

Imaginons de nouvelles coopératives d’action communale. Constituées sur la base du volontariat, elles permettent la coopération des communes sur des projets écologiques, à différentes échelles. Une même commune peut rejoindre plusieurs coopératives, évitant ainsi les effets de frontières et de compétition entre territoires voisins. Des moyens financiers sont restitués aux communes, qu’elles consacrent aux coopérations de leur choix. Pour cela, la fiscalité propre des EPCI est supprimée et les parts intercommunales des taxes foncières ainsi que la contribution économique territoriale sont rendues aux communes.

Parallèlement, l’État assume son rôle garant de l’égalité. Il assure une péréquation horizontale entre communes sur la base de critères objectifs et renforce significativement la péréquation verticale. L’administration déconcentrée est revalorisée dans ses missions et dans les moyens humains qu’elle déploie sur les territoires. Des contrats de planification écologique sont conclus entre les communes, leurs coopératives et l’État.

Les coopératives d’action communale redonnent leur place aux communes tout en sortant du « présidentialisme » exercé par les maires au sein des actuels EPCI. Les communes y sont représentées par des binômes paritaires, qui ne sont pas nécessairement les maires. Enfin, les enjeux écologiques locaux sont politisés par l’instauration d’un droit des citoyen·ne·s à participer et se saisir des décisions politiques intercommunales.