25 ans de loi SRU : logement social, le grand abandon

Bientôt, on écrira « crise-du-logement » comme un nom composé. Et pour cause : les années passent et la crise ne cesse de s’aggraver, enfermée dans un inquiétant triptyque : les prix de l’immobilier privé ont explosé en trente ans dans les métropoles ; la pauvreté n’a jamais été aussi importante ; la production de logements sociaux est en baisse, tout comme les aides publiques au logement.

Il suffit de parcourir les différentes études de la Fondation pour le logement des défavorisés pour s’en rendre compte. « L’année 2025 a encore été une année noire pour le logement », peut-on lire en préambule du volumineux rapport sur l’état du mal-logement en France, publié fin janvier par la Fondation. « Le logement est engagé dans une spirale inquiétante, alerte le rapport. Quand les indicateurs du mal-logement se dégradent tous, que la pauvreté et les inégalités atteignent des sommets, des mesures ponctuelles et marginales ne suffiront pas à résoudre la crise du logement. »

Le constat est cruel, vingt-cinq ans après la mise en place de la loi Solidarité et Renouvellement urbain (SRU). En effet, son fameux article 55, qui était censé imposer une part minimale de logements sociaux au sein des communes les plus peuplées, devait disparaître au bout de vingt-cinq ans. Mais les objectifs n’ont pas été atteints.

« Les dernières années ont été plutôt mauvaises pour les communes concernées par la loi SRU », explique Manuel Domergue, directeur des études pour la Fondation pour le logement des défavorisés. Nombre de réfractaires ont accumulé un important retard. « Plus on s’approchait des vingt-cinq ans, plus le rattrapage était impossible à effectuer. Elles n’ont pas mis en place les choses à temps », poursuit-il.

« Au départ, lors de son adoption, il y a eu une vive opposition à cette loi, notamment de la part des communes les plus visées », souligne Fabien Desage, maître de conférences en science politique et directeur de l’ouvrage Le Peuplement comme politiques (Presse universitaire de Rennes, 2014). Son caractère contraignant, avec un prélèvement annuel sur leurs ressources fiscales si les élus locaux ne jouent pas le jeu (c’est-à-dire en cas de non-respect des quotas), est en effet assez inédit. Pendant longtemps, Neuilly-sur-Seine, fief de Nicolas Sarkozy, a été l’archétype de l’opposition frontale à cette loi, préférant payer plutôt que d’accepter toute augmentation de son parc social.

La loi SRU a permis à beaucoup de villes de produire du logement social, poussées par la contrainte légale.

Mais, comme l’explique Fabien Desage, « passé les ­premières années de réticence, on a observé une plus grande acceptation de la loi et de ses objectifs ». Un changement qui trouve ses explications dans la manière dont les édiles « ont appris à domestiquer la mise en œuvre de la loi », glisse le politiste. « Les élus ont compris qu’ils pouvaient construire des logements sociaux “positifs”, pavillonnaires, loin de l’imaginaire des barres. Surtout, un accord tacite avec l’État leur a permis d’avoir la main sur le peuplement et le type de logements construits », note le chercheur, qui a démontré, dans plusieurs enquêtes, cette « préférence communale » laissée aux maires dans les processus d’attribution des logements. Avec tous les risques de clientélisme et de discriminations que cela comporte.

Ce système a abouti à un « statu quo démographique » mais a tout de même permis un développement quantitatif du logement social. « La loi SRU n’a pas totalement réussi mais, sans elle, la situation aurait-elle été meilleure ? Non, loin de là, affirme Manuel Domergue. Elle a permis à beaucoup de villes de produire du logement social, poussées par la contrainte légale. » Il se félicite d’ailleurs que son application ait été prolongée avec la loi 3DS. Celle-ci, adoptée en 2022, ne fixe plus de date limite mais impose aux communes déficitaires de rattraper un tiers de leur déficit tous les trois ans.

Le soutien ferme à cette loi n’étonne pas Fabien Desage : « La Fondation soutient la loi SRU car c’est devenu un des principaux vecteurs d’incitation à produire du logement social. Même si des critiques pourraient être émises, elles sont difficilement audibles au vu du contexte politique. » Un « contexte » qui fait du logement social une cible facile. La mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS) pour contrebalancer la baisse des APL a notamment atteint les moyens des bailleurs.

Les aides à la pierre sont au point mort. Et les incitations à construire du logement « intermédiaire » se font de plus en plus nombreuses. Gabriel Attal, lorsqu’il était premier ministre, avait ainsi proposé d’intégrer le logement locatif intermédiaire (LLI) dans le taux SRU. Une aberration quand on sait que les loyers de ces LLI sont très proches de ceux du marché privé. Mis dehors par la dissolution de l’Assemblée nationale en 2024, l’éphémère locataire de ­Matignon n’avait pas pu aller au bout de son projet.

Plus encore que les attaques, c’est l’abandon chronique du sujet du logement social qui constitue un problème majeur. Dans un article intitulé « De nouveaux logements sociaux trop chers : la fabrique métropolitaine d’un “non-­problème” (1) », Fabien Desage et son collègue Hadrien Herrault analysent cette invisibilisation, qui serait