Contre le chômage, taper sur les chômeurs

Moins d’un an après la précédente réforme, le gouvernement s’attaque à une nouvelle refonte de l’assurance-chômage qui réduit les droits des demandeurs d’emploi tout en les culpabilisant.

Pierre Jequier-Zalc  • 27 septembre 2022
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Contre le chômage, taper sur les chômeurs
© Photo : Thibaut Durand /Hans Lucas via AFP.

Plein emploi, plein emploi, plein emploi. L’expression est martelée par le gouvernement, qui l’a érigée comme l’un des objectifs principaux du nouveau quinquennat : atteindre un niveau de chômage en dessous de 5 % d’ici à 2027. Il concerne à ce jour 7,4 % de la population active, selon l’Insee, ce qui représente 2,3 millions de personnes en catégorie A.

Pour faire baisser ce pourcentage, le ministre du Travail (et du Plein Emploi), Olivier Dussopt, a annoncé une nouvelle réforme de l’assurance-chômage. Nouvelle, car une réforme d’ampleur a déjà été menée lors du précédent quinquennat. Les mesures les plus drastiques, comme la redéfinition du calcul du salaire journalier de référence (SJR) ou l’allongement de la période de travail pour ouvrir des droits, sont entrées en vigueur il y a moins d’un an.

Autrement dit, il est très difficile avec si peu de recul d’évaluer concrètement les effets de ces mesures qui avaient été vivement critiquées à gauche. « On n’a pas encore d’éléments sur les effets de la précédente réforme et on en engage une nouvelle. Sur la forme, c’est sûr que c’est problématique », reconnaît Christine Erhel, économiste du travail et directrice du Centre d’études de l’emploi et du travail (CEET).

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(Photo : Thibaut Durand /Hans Lucas via AFP.)

Une chose semble toutefois claire : elle permet à l’Unédic, en charge de l’assurance-chômage, de réaliser d’importantes économies. Estimé à 2,5 milliards d’euros en 2021 (1), l’excédent augmentera, selon les projections, à 3,1 milliards d’euros en 2023 et 4,2 milliards en 2024. Selon l’organisme, « les deux tiers des excédents résultent de la mise en œuvre de la réforme d’assurance-chômage ». Des économies sur le dos des chômeurs donc, liées au nouveau mode de calcul du SJR, qui minore fortement les indemnités perçues par les travailleurs précaires aux contrats courts.

L’idée fausse des « profiteurs »

Malgré cela, et assez logiquement au vu du peu de recul temporel, l’impact de ces mesures sur les chiffres du chômage n’est pas flagrant. Celui-ci a même légèrement augmenté, de 0,1 %, entre le premier et le deuxième trimestre 2022. En parallèle, et toujours selon le ministre du Travail, les chefs d’entreprise témoignent de manière « unanime » de « difficultés de recrutement ». Un paradoxe qualifié d’« insupportable ».

Le chômage en France

> 5,15 millions : c’est le nombre de personnes inscrites à Pôle emploi en juin 2022 et soumises à l’obligation de recherche d’emploi. Parmi elles, près de 2,2 millions ont travaillé le mois précédent.

> 7,4 % de la population active est au chômage.

> 6 % : c’est le pourcentage d’offres d’emploi qui ont été abandonnées faute de trouver un candidat entre juin et septembre 2021. Ce n’est qu’un point de plus qu’en 2018 (4,9 %).

> 960 euros : c’est l’allocation mensuelle moyenne des personnes indemnisées par l’assurance-chômage.

Source : Pôle emploi.

Les choses ne vont donc pas assez vite pour l’exécutif, qui engage au pas de charge une nouvelle réforme dès cet automne. Celle-ci doit prolonger par décret les règles actuelles qui prennent fin le 31 octobre, mais pas seulement. Si les détails techniques n’ont pas été dévoilés, la ligne de conduite a été posée début septembre par Olivier Dussopt.

Le gouvernement veut adapter les règles encadrant l’assurance-chômage en fonction de la conjoncture économique. Plus strictes quand la conjoncture est bonne, plus « protectrices » quand elle l’est moins. « L’idée qui sous-tend cette réforme, et qui sous-tendait les précédentes, est une nouvelle fois la même : une culpabilisation des chômeurs avec un raisonnement simpliste, celui de dire que, si le chômage baisse et que vous restez au chômage, c’est que vous refusez de travailler », assène Denis Gravouil, membre de la commission exécutive de la CGT, chargé du dossier de l’assurance-chômage.

Parmi les plus de 5 millions de personnes inscrites à Pôle emploi, seulement 40 % sont réellement indemnisées.

Cette réforme ravive un vieux fantasme qui sert de prétexte aux « réformes » sociales : celui des « assistés ». Si le taux de personnes sans emploi ne baisse pas, c’est que les indemnités seraient trop généreuses et décourageraient un retour sur le marché du travail. Pourtant, les chiffres fournis par l’Unédic et Pôle emploi permettent de douter de l’existence d’une masse importante de « chômeurs profiteurs ».

Parmi les plus de 5 millions de personnes inscrites à Pôle emploi, seulement 40 % sont réellement indemnisées et près de la moitié de ces dernières travaillent déjà en touchant, en complément, une allocation. Ainsi, comme le rappelle Christine Erhel, qui s’appuie sur une étude de Pôle emploi (2) exploitant les données de contrôles des allocataires, « seulement 8 % des indemnisés ne cherchent pas activement un emploi ».

Enfin, le montant moyen de cette indemnisation est de 960 euros par mois, soit bien moins que le Smic, et encore moins que le Smic accompagné de la prime d’activité. « Dans la réalité, cette figure du chômeur profiteur est tout simplement inexistante ou très marginale », conclut la sociologue du travail Claire Vivès.

Les conditions de travail, un frein au recrutement

La Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares), un organisme public qui produit des données sur le marché du travail, s’est par ailleurs penchée sur ces tensions de recrutement (3). Et les éléments apportés dans cette note sont éclairants.

Les auteurs estiment que ces tensions sont liées, dans un tiers des cas, à « l’absence de main-d’œuvre formée », particulièrement dans des « métiers pointus de l’industrie et du bâtiment, et la quasi-totalité des métiers d’ingénieurs dans l’industrie, le bâtiment ou l’informatique ». Dans un quart des cas, elles « proviennent plutôt de conditions de travail révélant un problème d’attractivité », comme pour « les aides à domicile, les conducteurs routiers, les ouvriers non qualifiés de l’industrie ainsi que les serveurs ».

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Ces deux critères, problème de formation et manque d’attractivité, se cumulent dans un cas sur cinq, notamment pour « la plupart des métiers de bouche mais également les aides-soignantes ». Pour le reste, « l’origine des tensions est plus diverse », assurent les auteurs, citant par exemple « l’inadéquation géographique » pour les assistantes maternelles.

Face à ces constats, les auteurs de l’enquête tirent une conclusion qui détonne clairement dans le discours ambiant. « Il semblerait que la forte poussée des tensions et l’apparition d’un désalignement inhabituel entre difficultés de recrutement et chômage en France sur ces cinq ans résultent moins d’un problème de formation, déjà existant, que d’un problème d’attractivité dans une trentaine de métiers. Si les actions d’amélioration de la formation (initiale comme continue) sont nécessaires pour résoudre les problèmes structurels de compétences, l’apaisement des difficultés de recrutement (et la baisse du chômage) pourrait donc aussi passer par l’amélioration des conditions de travail et/ou la revalorisation des salaires dans certains métiers. »

Une réforme pour éviter des revalorisations salariales ?

Malgré ces conclusions limpides, la hausse des salaires et l’amélioration des conditions de travail ne semblent pas être la direction prise par le gouvernement. En témoigne une interview du député Renaissance Marc Ferracci, rapporteur de la réforme, à Ouest France, le 21 septembre. « Tout indique que les règles de l’indemnisation ont un effet sur l’emploi et sur le retour à l’emploi. Quand vous jouez par exemple sur la durée d’indemnisation, les gens adaptent leur comportement de recherche d’emploi à la date de leur fin de droits », indique-t-il.

Être au chômage ne vous oblige pas à prendre n’importe quel emploi.

Économiquement parlant, cette affirmation n’est pas erronée, assure Christine Erhel : « Plusieurs travaux économiques montrent qu’empiriquement il semble exister un lien entre générosité de l’assurance-chômage et durée au chômage. » Mais l’économiste du travail nuance : « Une fois que l’on a dit ça, il faut interpréter ce résultat. Est-ce que c’est bien ou mal que l’assurance-chômage permette aux gens de prendre le temps pour trouver un emploi qui leur corresponde ? »

« Si l’assurance-chômage vous permet de refuser un emploi, c’est précisément qu’elle joue son rôle en vous permettant d’aller vers un emploi qui vous convient. Être au chômage ne vous oblige pas à prendre n’importe quel emploi », répond de son côté Claire Vivès. « En s’attaquant encore au portefeuille des allocataires, on ne modifie pas la législation en matière d’obligation faite aux chômeurs, mais on les oblige de fait à prendre des emplois qu’ils auraient aimé refuser. »

Pour les opposants à la réforme, baisser les indemnités et rendre plus difficile l’accès aux droits permet au gouvernement (et, en creux, au patronat) d’éviter une pression à la hausse des salaires. « En poussant les demandeurs d’emploi à accepter des emplois qu’ils auraient refusés, on maintient une pression pour ne pas augmenter les salaires malgré une situation de l’emploi qui se tend », explique la sociologue du travail, qui a notamment travaillé sur les contrats courts.

Bon nombre de nos interlocuteurs citent l’exemple allemand, avec les réformes Hartz, au début des années 2000, qui, en réduisant l’accès et le montant des allocations-chômage, ont baissé le salaire médian et augmenté le niveau de pauvreté dans le pays.

Les employeurs, grands absents de la réforme

Mathieu Grégoire, sociologue du travail à l’université Paris Nanterre, va plus loin. Pour lui, la précédente réforme de l’assurance-chômage pourrait même être, dans certaines situations, à l’origine de tensions de recrutement. « Dans notre société, on a besoin d’une frange de salariés à l’emploi discontinu (des saisonniers, des intermittents de l’emploi…), qui travaillent habituellement dans des secteurs aujourd’hui en tension. Ces salariés qui sont dans l’emploi court de manière structurelle ont besoin d’une bonne assurance-chômage pour s’engager dans cette voie. Pas l’inverse. Avec la précédente réforme, au prétexte de la stabilité de l’emploi, on a détruit la capacité d’un certain nombre de salariés de vivre dans l’emploi discontinu de manière digne. »

On a baissé les droits de ces salariés prétendument pour qu’ils refusent ces emplois discontinus, et maintenant on remet un tour de vis pour que les gens acceptent ces contrats courts.

Il poursuit, toujours très offensif : « On a baissé les droits de ces salariés prétendument pour qu’ils refusent ces emplois discontinus, et maintenant on remet un tour de vis pour que les gens acceptent ces contrats courts. Bref, on justifie la baisse des droits par tout et son contraire. »

Les chercheurs et les chercheuses interrogés soulignent aussi l’absence de mesures concernant les entreprises. « On ne questionne jamais les pratiques de recrutement des employeurs. Pourtant, on le sait par plusieurs études, il y a de nombreuses pratiques discriminatoires et un déficit de compétences de la part des employeurs dans ce domaine. Mais personne ne parle de jouer sur ce levier-là », assène Claire Vivès.

De nombreuses entreprises, notamment des petites, ne savent pas recruter.

Christine Erhel, elle, pense qu’un meilleur accompagnement des employeurs serait une réponse possible aux tensions de recrutement : « De nombreuses entreprises, notamment des petites, ne savent pas recruter. Elles n’ont pas de service RH, donc c’est souvent le patron qui s’en charge, avec des pratiques très à l’ancienne. Dans la restauration, par exemple, on en est encore souvent à l’annonce collée sur la vitrine. Et ça, en termes d’appariement entre offre et demande de travail, c’est loin d’être idéal. »

Elle poursuit : « Pour mieux recruter, les entreprises ont besoin d’être accompagnées. Mais travailler sur cet accompagnement, que ce soit pour les employeurs ou pour les demandeurs d’emploi, ce n’est pas une mesure presse-bouton, c’est plus structurel. Ça demande des moyens, et du temps pour évaluer les effets. »

Unanimité syndicale

La précédente réforme de l’assurance-chômage ne comportait qu’un seul volet concernant les employeurs : le bonus-malus sur les cotisations pour inciter les entreprises à des pratiques plus saines en matière d’embauche. Celles qui abusent de contrats courts voient leurs cotisations augmenter, et inversement. Cependant, cette mesure n’est entrée en application qu’en septembre 2022 et ne concerne que les entreprises de plus de 11 salariés. Elle laisse de côté aussi plusieurs secteurs importants de l’activité économique, comme l’hôtellerie-restauration. L’Unédic juge que ce bonus-malus ne lui fera faire aucune économie.

Ces réformes sont des cadeaux pour les employeurs et le patronat, en obligeant les travailleurs à prendre des boulots dans des conditions de travail terribles, sans aucune attractivité, avec de mauvais salaires.

« Cette mesure, c’est du pipeau, ce n’est que de la communication. En réalité, ces réformes sont des cadeaux pour les employeurs et le patronat, en obligeant les travailleurs à prendre des boulots dans des conditions de travail terribles, sans aucune attractivité, avec de mauvais salaires. Le tout en réalisant des économies sur le dos des chômeurs », peste Denis Gravouil.

Fait assez rare, cette nouvelle réforme de l’assurance-chômage fait l’unanimité contre elle du côté des syndicats. Dans un communiqué commun, les huit centrales (CFDT, CGT, FO, CFTC, CFE-CGC, FSU, Solidaires et Unsa) ainsi que cinq organisations d’étudiants et de lycéens (Unef, Fage, Fidl, MNL, VL) fustigent des mesures « injustes », « simplistes » et « inefficaces ». Le gouvernement, de son côté, compte bien agir sans eux. En rejetant le principe d’une négociation au profit d’une « concertation », il compte légiférer par décret. Seule l’Assemblée nationale pourrait s’y opposer dans une session parlementaire automnale qui s’annonce chargée en réformes sociales.

Culpabilisation et précarisation des chômeurs

L’avenir de cette réforme risque donc de se jouer dans les mains des députés Les Républicains (LR). Un parti qui a toujours poussé dans la direction prise : celle de la culpabilisation et de la précarisation des demandeurs d’emploi. Pas plus tard qu’en juin 2021, Valérie Pécresse déclarait : « Ma valeur, c’est le travail, pas l’assistanat. » Dans son programme à l’élection présidentielle, elle souhaitait même « aller au bout de la réforme de l’assurance-chômage », en supprimant l’allocation après trois refus d’offre d’emploi.

Pourtant, petite lueur d’espoir, les députés LR ont déposé un amendement similaire à un autre proposé par le groupe EELV-Nupes visant « à redonner toute leur place aux partenaires sociaux ». « Il s’agit ainsi non pas de juste “concerter” les partenaires sociaux, mais bien de négocier avec eux », écrivent-ils, se posant donc en opposition au projet gouvernemental.


(1) « Prévisions financières de l’Unédic : un retour aux excédents confirmé, dans un contexte de fortes incertitudes », www.unedic.org, 8 juin 2022.

(2) « Le contrôle de la recherche d’emploi : l’impact sur le parcours des demandeurs d’emploi », Statistiques, études et évaluations, n° 45, août 2018, www.pole-emploi.org

(3) « Quelle relation entre difficultés de recrutement et taux de chômage ? », Sébastien Grobon, Ismaël Ramajo et Dorian Roucher, 1er octobre 2021, dares.travail-emploi.gouv.fr

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