État d’urgence sanitaire : Une exception qui s’installe

L’état d’urgence sanitaire est bien parti pour durer. Après l’adoption, le 23 mars, de la loi qui le créait, nous nous demandions si la macronie saurait résister à la tentation de pérenniser un dispositif qui donne à l’exécutif des pouvoirs exorbitants et bouscule les règles d’un État de droit. Au regard de ce que les trois ans de mandat d’Emmanuel Macron nous ont appris sur la faible culture démocratique de ce pouvoir et de sa majorité, notre interrogation était, reconnaissons-le, grandement rhétorique.

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Toutefois, nous ne nous attendions pas à ce que le gouvernement demande aussi vite à prolonger ce régime d’exception. Ni aussi longtemps.

La rumeur a pris corps le 28 avril à l’issue du conseil des ministres consacré à la stratégie de déconfinement, que le Premier ministre a exposée ensuite à l’Assemblée nationale. Dans son long discours devant les députés, Édouard Philippe l’a confirmée en une phrase au détour d’un développement sur la nécessité de légiférer sur le traçage de _« ceux qui ont croisé le chemin d’un malade » et « la limitation des déplacements entre régions ou entre départements » : « Je proposerai prochainement au Parlement d’adopter une loi qui, en plus de proroger l’état d’urgence sanitaire au-delà du 23 mai – peut-être jusqu’au 23 juillet –, autorisera les mesures nécessaires à l’accompagnement du déconfinement. »

Cette prorogation est pourtant tout sauf anodine. D’abord parce que, comme l’a admis à la tribune de l’Assemblée le député (LR) Philippe Gosselin, _« nous vivons », depuis le vote de l’état d’urgence sanitaire qui « s’imposait » selon lui, « dans un état d’exception exorbitant du droit commun ». Pour ce spécialiste de droit public, pilier de la commission des lois – il en est le vice-président –, « ce sont des pans entiers du droit social, pénal, du droit de la sécurité sociale, du droit des collectivités locales et du droit des obligations qui ont été bousculés ; ce sont des grands principes à valeur constitutionnelle qui ont été chamboulés, comme la liberté d’aller et venir ».

Ce constat recoupe le bilan dressé par le Réseau de veille sur l’état d’urgence sanitaire, qui regroupe des dizaines d’universitaires, d’avocats, d’associations dont Acat-France, la Quadrature du Net ou la LDH, ainsi que le Syndicat des avocats de France et le Syndicat de la magistrature. Dans une « note d’alerte » publiée le 29 avril, ce réseau dresse une impressionnante liste d’atteintes aux droits et libertés liées à l’instauration de ce nouvel état d’urgence. Il pointe notamment la portée des ordonnances, de plus en plus utilisées pour légiférer sans vote du Parlement : depuis la loi du 23 mars qui en a autorisé une quarantaine, _« 31 ordonnances ont été adoptées par le gouvernement, or aucune ne concerne directement la situation sanitaire ». Parmi elles, celle relative à la procédure pénale inquiète particulièrement magistrats et avocats : elle prolonge notamment de plein droit les détentions provisoires « de deux à six mois, sans comparution devant un juge et sans assistance d’un·e avocat·e » et bafoue les droits de la défense dans le cadre de la garde à vue. D’autres ordonnances attentent aux droits syndicaux en modifiant par exemple les modalités de consultation des instances représentatives du personnel au sein des entreprises.

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Des dizaines de décrets et autant d’arrêtés ont également été adoptés, note le Réseau de veille, pour qui « ils dessinent un arsenal juridique massif qui touche de très nombreux domaines ». Un arsenal complété, souligne-t-il encore, par « une prolifération, souvent anarchique voire fantaisiste, d’arrêtés municipaux et préfectoraux (1) qui, localement, aggravent les mesures générales adoptées par le Premier ministre sur le fondement de la loi du 23 mars ». D’une légalité douteuse, parfois retirés ou suspendus, ces arrêtés ont abouti à interdire une part significative du territoire et renforcé la présence des forces de police pour les contrôler, sans véritable contrôle juridictionnel. Saisi entre le 10 mars et le 20 avril de 125 requêtes contre des mesures réglementaires et 15 contre les moyens mis en œuvre, le Conseil d’État n’a pas fait droit aux demandes des requérant·es dans plus de 90 % des cas, rejetant même l’essentiel d’entre elles au « tri » ou sans audience.

Au regard de ce bilan, le caractère précipité de la prorogation de l’état d’urgence sanitaire rend cette prolongation aussi suspecte qu’inquiétante. Rappelons que l’état d’urgence sanitaire, créé par la loi du 23 mars qui l’a inscrit dans le code de la santé publique, est d’une durée ordinaire d’un mois mais que, par dérogation (déjà !), le gouvernement avait obtenu qu’il puisse être prononcé pour deux mois. Or voilà que le gouvernement, sans attendre le 23 mai, terme de cette échéance, demande une prorogation supplémentaire de deux mois, jusqu’au 23 juillet. De quoi conforter la crainte d’une réédition d’un scénario déjà vu : l’état d’urgence déclenché à la suite des attentats de novembre 2015 avait été renouvelé six fois avant que certaines de ses mesures censées rester d’exception ne soient intégrées au droit commun par la loi « SILT », renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, d’octobre 2017.

Pour Olivier Véran, les sept articles du projet de loi adopté en conseil des ministres le 2 mai, et transmis dans la foulée au Sénat puis à l’Assemblée nationale pour une adoption en moins d’une semaine, visent à _« conforter le cadre juridique » de ce régime d’état d’urgence et à l’« élargir » pour « y intégrer les enjeux du déconfinement », qui doit débuter le 11 mai. Il prévoit de renforcer encore les pouvoirs extraordinaires accordés aux autorités en matière de circulation des personnes (article 2), ainsi que des mesures nouvelles, telle une quarantaine à l’arrivée sur le territoire national dans certains cas (art. 3), et – mesure la plus discutée – un « système d’information » (fichier) permettant de tracer les malades et leurs contacts, et dont les données médicales recueillies, « le cas échéant sans le consentement des personnes intéressées », seront consultables par un grand nombre d’acteurs (art. 6).

« Les délais extrêmement courts d’examen et d’adoption de ces nouvelles mesures limitent la capacité du Parlement à exercer un contrôle effectif », s’alarme Cécile Coudriou, présidente d’Amnesty International France. De fait, les conditions imposées à l’exercice des droits parlementaires depuis la mise en place du confinement n’ont pas permis un tel contrôle. Si le Sénat, qui devait adopter ce projet de loi après notre bouclage, a réduit la durée de l’état d’urgence, en fixant son terme au… 10 juillet, son principal apport au texte a été d’ajouter une exemption de responsabilité pénale pour les décideurs (élus locaux, fonctionnaires et employeurs) qui auraient _« exposé autrui à un risque de contamination » dans le cadre du déconfinement. Cette exemption démontre combien le souci sanitaire qui a justifié ce nouvel état d’urgence n’était qu’un prétexte.

(1) Au 25 avril, La Revue des droits de l’homme_ a recensé plus de 1 200 arrêtés préfectoraux en lien avec l’état d’urgence sanitaire.