Référendum : la fausse bonne idée

Qu’annoncera-t-il ? Nous voilà presque revenus cinq ans en arrière, en pleine pandémie, quand chaque prise de parole présidentielle, soigneusement orchestrée, nous tenait en haleine et où les spéculations sur ce qu’allait annoncer Emmanuel Macron allaient bon train. Ce mardi soir, le président de la République s’adressera aux Français dans une longue émission sur TF1. Selon de nombreuses sources à l’Élysée, il devrait annoncer la tenue prochaine d’un référendum, dans le prolongement de ses vœux 2025, où il avait déclaré que les Français seraient amenés « à trancher » cette année.

Depuis 2017, l’outil, régi par l’article 11 de la Constitution, est régulièrement agité, sans jamais que le locataire de l’Élysée ne s’y soit risqué. Il y a un an, par exemple, l’idée avait été évoquée après la crise en Kanaky et une répression extrêmement violente. Ces derniers jours, François Bayrou a émis l’idée d’un référendum sur le budget, critiquée de toute part, notamment car celui-ci est une prérogative du Parlement. De son côté, Bruno Retailleau, ministre de l’intérieur, pousse régulièrement la possibilité d’un référendum sur l’immigration, idée chère à l’extrême droite.

Emmanuel Macron ou César ?

Pourquoi maintenant, alors ? « Il faut noter qu’à chaque fois ce sont des référendums de circonstance. Ce sont des coups politiques pour se relégitimer », explique Yves Sintomer, professeur de sciences politiques à Paris 8, spécialiste de la démocratie participative. Depuis la dissolution, la crise politique est profonde et Emmanuel Macron, cantonné à ses prérogatives présidentielles, est cornerisé du jeu politique national.

Emmanuel Macron a un rapport de plus en plus césariste à la participation.

G. Gourgues

Un référendum le replacerait au centre du jeu, dans une forme de présidentialisme caractéristique de sa pratique du pouvoir. « Emmanuel Macron a un rapport de plus en plus césariste à la participation, avec cette idée d’avoir une relation directe de lui au peuple, sans aucun intermédiaire », remarque Guillaume Gourgues, maître de conférences en science politique à l’université Lyon 2 et spécialiste de la démocratie participative et de la participation publique.

Une relation directe… et unilatérale. Preuve en est, si tout semble indiquer qu’Emmanuel Macron va appeler les Français aux urnes en organisant un référendum, la ou les questions qui seront posées restent inconnues. Des pistes existent, mais sans certitude, et c’est, encore une fois, le président, seul, qui décidera. Une démarche « managériale » pour Guillaume Gourgues : « La participation citoyenne est de plus en plus conçue comme un outil d’aide à la décision. Les questions intéressent plus les gouvernants que les gens eux-mêmes. »

« De l’enfumage, pur et simple »

Les sujets qui comptent ne sont, eux, pas à l’agenda. En tête de ceux-ci, la réforme des retraites. Si on ne connaît pas encore les thématiques que voudra aborder le chef de l’État, une chose semble certaine : les retraites n’en feront pas partie. « Depuis 2023, Emmanuel Macron et ses gouvernements essaient d’enterrer le dossier des retraites en trouvant d’autres sujets d’attention », glisse Denis Gravouil, responsable des négociations sur les retraites pour la CGT qui considère que cette proposition référendaire « ressemble à de l’enfumage, pur et simple ».

« On n’est pas contre le référendum par principe, mais on porte cette question sur la réforme des retraites parce qu’il y a un vrai sujet démocratique sur l’adoption et la mise en place de cette réforme alors que le Parlement a toujours été empêché », ajoute Denis Gravouil.

Un sujet qui a largement mobilisé la population mais sur lequel Emmanuel Macron ne compte pas s’étendre. Les thématiques évoquées pour ce futur référendum sont bien moins mobilisatrices : contrôle des écrans pour les moins de 15 ans, fin de vie, la question du temps scolaire ou, encore, la réorganisation territoriale. Ce dernier sujet revient tout particulièrement. « Une fausse bonne idée », pour Yves Sintomer.

« Les référendums doivent porter sur des sujets majeurs, que ce soit les retraites ou le budget. La réforme territoriale est importante mais ce n’est pas la priorité. » Surtout, cette proposition intervient après deux quinquennats marqués par une notion toute relative de la démocratie. Que ce soit avec la nomination des différents gouvernements après la dissolution ou encore avec un usage massif du 49-3.

Refus du RIC… et des cahiers de doléances

« Quelles que soient les questions de Macron, le référendum, tel qu’il est utilisé en France, contrevient à l’esprit historique de cet outil. Dès la Révolution française, où apparaît la notion de véto populaire, le référendum est conçu comme un contre-pouvoir », ajoute Antoine Chollet, chercheur en pensée politique à l’Université de Lausanne. Or, contrairement à la Suisse, en France, les citoyens ne peuvent pas proposer de référendum. « C’est un choix tragique d’avoir refusé le référendum d’initiative citoyenne, porté par les gilets jaunes, poursuit Yves Sintomer, pourtant, il aurait établi une communication entre citoyens et décideurs. Il faudrait transformer les règles de prise de décision en France aujourd’hui. »

La manière dont le pouvoir a géré les cahiers de doléances à l’issue de la mobilisation fluo est symptomatique de cette vision macroniste de la démocratie : « On a dû attendre sept ans pour y avoir accès. Pourtant, dedans on voit clairement ce qui compte pour les gens », souffle Guillaume Gourgues. Autrement dit, le référendum, présenté comme l’outil démocratique par excellence, devient bien plus un coup politique pour le pouvoir en place qu’une réelle volonté de prendre en compte l’avis de la population.

2005 dans toutes les têtes

« Le référendum fonctionne mieux quand il est fréquent. Les référendums exceptionnels créent toute une série de problèmes », poursuit Antoine Chollet. En France, les propositions du référendum sont souvent brandies au moment de crises politiques. Une manœuvre impossible chez nos voisins suisses, où ont lieu la moitié des référendums du monde chaque année comme le rappelle Antoine Chollet. 

Yves Sintomer déplore : « Alors qu’on est confrontés à des défis démocratiques majeurs, en plus des défis économiques, sociaux et écologiques, nos dirigeants politiques se contentent de petits jeux de politiques politiciennes. Ils préfèrent proposer des référendums ad hoc au succès douteux plutôt que de réformer véritablement nos institutions. »

Surtout, le référendum de 2005 reste dans toutes les têtes. Alors que le « non » au traité établissant une constitution pour l’Europe l’avait largement emporté, la décision populaire avait été balayée au traité de Lisbonne. « C’est toute la question qui se pose aujourd’hui : quelles seront les règles annoncées par Emmanuel Macron ? », s’interroge Guillaume Gourgues.

Le chercheur rappelle : « L’enjeu numéro un de la démocratie participative, ce sont les règles de droit qui encadrent les dispositifs. On explique les règles du jeu, sur quoi cela va déboucher, etc. C’est absolument essentiel pour que ça fonctionne. »

Un référendum ou une consultation ?

Or, depuis quelques années, le pouvoir multiplie les conventions citoyennes et autres dispositifs de pseudo-démocratie participative, sans que personne n’en sache précisément les contours. « On lance de très jolis dispositifs sans aucun débouché décisionnel. Quel est le pouvoir réel de ces outils ? », questionne Guillaume Gourgues.

Le référendum a deux intérêts démocratiques : en premier, le pouvoir de décider et en second, animer démocratiquement la société.

G. Gourgues

C’est d’ailleurs une des principales interrogations qu’il faut guetter dans la prise de parole d’Emmanuel Macron mardi soir : celui-ci annoncera-t-il bien un référendum ou plutôt une « consultation » comme il en a, désormais, pris l’habitude avec les partenaires sociaux ? « Le référendum a deux intérêts démocratiques : en premier, c’est le pouvoir de décider – or celui-ci a durement été abîmé en 2005, et le second, c’est d’animer démocratiquement la société avec une importante campagne référendaire. Sans ces deux éléments, cela deviendra un sondage d’opinion géant », poursuit le chercheur lyonnais.

Le président de la République, qui sort d’un revers politique sans précédent après la dissolution, prendra-t-il vraiment le risque d’un nouveau camouflet ? Car l’histoire l’a montré, le coût politique d’un non aux questions posées serait alors important. « Les exemples de de Gaulle en 1969 [qui a démissionné après avoir perdu un référendum, N.D.L.R.] et de celui sur la Constitution européenne en 2005, montrent à quel point, un ‘non’ peut être coûteux politiquement », rappelle Yves Sintomer.

Mardi soir, tout porte donc à croire qu’Emmanuel Macron tente un coup politique, non pas en apôtre de la démocratie participative et citoyenne, mais bien en chef de l’État voulant se replacer au centre du jeu politique national. Et, finalement, peu importent les interrogations qui planent autour de ses annonces, une certitude subsiste : un référendum sur des questions soigneusement choisies par l’Élysée ne résoudra pas les crises que traverse le pays.